Emploi des forces armées sur le territoire national

 Mercredi 13 janvier 2016 - Audition de M. Louis Gautier, Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, sur le rapport au Premier ministre, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin.

La réunion est ouverte à 9 h 35

 

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Je vous présente mes meilleurs vœux. Cette année 2016 sera sans doute passionnante pour notre commission, mais aussi difficile, compte tenu du contexte intérieur et extérieur. Nous sommes particulièrement inquiets de ce qui se passe au Levant, où la situation semble durablement inextricable et nous devons nous attendre à de nouvelles épreuves. Tous les acteurs au Moyen-Orient -sauf la France- jouent un double jeu voire un triple jeu et les Syriens en font les frais. Dans notre commission, il existe un équilibre entre conviction et responsabilité. Nous aurons besoin de toutes nos forces pour regarder les choses lucidement et dégager une réflexion susceptible d'aider l'exécutif.

Nous allons évoquer avec vous l'emploi des forces sur le territoire national, thème à propos duquel nous aurons plusieurs rendez-vous. Votre rapport, en cours de finalisation, est classifié, aussi comprenons-nous qu'il vous soit difficile de vous exprimer à ce sujet. Nous espérons néanmoins que vous pourrez nous en livrer quelques éléments. Une telle réflexion soulève en effet un certain nombre de questions.

La première est celle du cadre d'emploi, jusqu'à présent caractérisé, selon les textes en vigueur, par une subordination des armées à l'autorité civile à travers les réquisitions préfectorales et la chaîne de l'organisation territoriale interarmées de défense (OTIAD). Ce cadre juridique reste-t-il pertinent ?

Une autre question importante est celle du rôle de l'armée de terre à côté des forces de sécurité intérieure. Comment valoriser les compétences et les spécificités des militaires pour qu'ils n'apparaissent pas comme des supplétifs de la police et de la gendarmerie et qu'ils démontrent toute leur valeur ajoutée ?

Se pose aussi la question du recours à la force, qui concerne aussi bien les armées que les forces de sécurité intérieure. Le régime de la légitime défense est-il à cet égard approprié et suffisamment protecteur ?

Enfin, il est nécessaire de repenser le plan Vigipirate, dans lequel le déploiement des forces sur le territoire national s'est initialement inscrit. Quelles évolutions de ce plan peut-on envisager ?

L'opération Sentinelle relève de l'effort que la Nation fait pour protéger les Français. Il nous faut penser la mission et le rôle des armées dans cette fonction de protection et en démontrer l'utilité. Voilà quelques réflexions pour lancer le débat, mais il y aurait bien d'autres sujets à évoquer sur lesquels mes collègues ne manqueront pas de vous interroger.

M. Louis Gautier, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale. - Je vous présente aussi à tous mes vœux les plus chaleureux pour 2016, en espérant que notre pays puisse tourner la page de cette dramatique année 2015. Nous connaissons le poids des menaces qui pèsent sur lui et les défis qu'il doit affronter en termes de sécurité. La question de l'emploi des forces armées sur le territoire national constitue l'un d'entre eux.

Le rapport sur l'opération Sentinelle s'inscrit dans une série de travaux interministériels conduits par le SGDSN. Les premiers furent menés dans le cadre du RETEX (retour d'expérience) des attentats de janvier. Ils ont été l'occasion de réviser certains outils opérationnels -la cellule interministérielle de crise et celle d'aide aux victimes-, mais aussi de rédiger un mémento d'aide à la décision en cas d'attentat -qui a notamment servi pour la mise en oeuvre de l'état d'urgence en novembre- et, plus récemment, de travailler à l'élaboration d'un nouveau cadre de protection nationale en situation de crise.

A la suite de l'attentat de Saint-Quentin-Fallavier, nous avons par ailleurs œuvré à la réévaluation de la sécurité des sites SEVESO, pour lesquels le risque initialement pris en compte était celui d'une catastrophe industrielle et non celui d'une menace terroriste. Nous nous sommes intéressés à la problématique du criblage dans un certain nombre de sites sensibles ainsi qu'à celle de la sécurité des transports.

Enfin, nous avons engagé une réflexion sur la révision du plan Vigipirate. Durant l'année écoulée, ce plan a été adapté une quinzaine de fois, ce qui prouve sa souplesse d'emploi. Compte tenu de l'activation du contrat opérationnel de protection des armées et de la modification attendue de la loi sur l'état d'urgence, il était néanmoins nécessaire d'envisager certains aménagements. Le plan Vigipirate rénové que nous proposons devrait ainsi comporter quatre niveaux :

- un niveau « vigilance permanente » ;

- un niveau « vigilance renforcée », à partir duquel le contrat opérationnel de protection pourrait être activé (avec un déploiement d'effectifs plafonné à 7 000 soldats) ;

- un niveau « alerte attentat » déclenché immédiatement après un attentat ou en cas de menace imminente ;

- un niveau « urgence attentat » correspondant à la mise en oeuvre des dispositions résultant de la réforme de l'état d'urgence.

Nous sommes ainsi engagés dans une démarche d'évaluation de toutes les décisions prises en 2015, ce qui implique d'analyser également le déploiement massif de l'armée sur le territoire à la suite des attentats de janvier, la décision de pérenniser ce dispositif et les conséquences qui en ont été tirées en termes d'effectifs dans le cadre de la loi d'actualisation de la programmation militaire, ainsi que les mesures complémentaires prises à la suite des attentats de novembre, avec une remontée temporaire à 10 000 hommes de l'effectif déployé.

En ce qui concerne les grands principes qui ont guidé l'élaboration de ce rapport, j'ai souhaité que soit d'abord conduite une réflexion dans les différents ministères, notamment celui de la défense, avant d'en débattre au niveau interministériel afin d'aboutir à un document équilibré sur des options en partie déjà décantées.

Ce rapport ne propose pas de modifier le cadre juridique existant, qui prévoit que les armées interviennent sur réquisition du pouvoir civil, conformément à l'article L. 1142-2 du code de la défense selon lequel « le ministre de l'intérieur est responsable de la préparation et de l'exécution des politiques de sécurité intérieure et de sécurité civile qui concourent à la défense et à la sécurité nationale ». Le cadre habituel de l'emploi des forces armées sur le territoire national serait donc maintenu, même si un certain nombre d'adaptations du droit en vigueur sont envisagées, notamment dans le cadre du projet de loi sur l'état d'urgence.

Le déploiement massif de militaires sur le territoire national a permis de renouer avec une situation qu'on avait connue dans le passé, mais qui s'était profondément transformée au cours des dernières années. Depuis la fin de la guerre froide, en effet, la professionnalisation, les décisions prises en matière de gestion des effectifs, les restructurations menées, le primat donné à la projection extérieure avaient entraîné une réduction de l'empreinte de l'armée de terre sur le territoire national. Face aux événements qui ont frappé le pays, les armées, et notamment l'armée de terre, ont été amenées à souhaiter honorer davantage la mission de protection qui leur est confiée à côté des autres missions : projection extérieure, prévention, dissuasion, considérant que face à pareille menace, elles devaient être au rendez-vous des attentes de nos concitoyens, au risque sinon d'apparaître comme des armées hors-sol.

Le travail doctrinal conduit à cette occasion a d'ailleurs permis de rétablir une forme de continuité interarmées concernant la protection du territoire. De fait, si l'armée de terre avait en quelque sorte perdu l'habitude du caractère régulier sinon permanent de cette mission, tel n'était pas le cas des autres armées qui continuaient à l'assurer quotidiennement, la marine nationale à travers sa mission de sécurisation des approches maritimes et l'armée de l'air à travers sa mission de sécurisation de l'espace aérien. L'armée de terre, quant à elle, avait encore l'habitude de conduire ses déploiements sur le territoire national -notamment en cas de catastrophe naturelle- à la manière de ses opérations extérieures, dans une logique de projection, c'est-à-dire pour une durée limitée.

Certains s'interrogent sur l'utilité et sur l'efficacité de Sentinelle. Il convient de souligner à cet égard que d'autres pays font de même, comme la Belgique par exemple. Face aux situations d'urgence que nous venons de connaitre, nous devons pouvoir mobiliser des effectifs importants, substituables et immédiatement disponibles. De par leur dispersion sur l'ensemble du territoire, les forces de sécurité intérieure ne peuvent constituer une réserve de cette importance et aussi réactive. Pourquoi ne pas avoir recruté 7 000 gendarmes ? Parce qu'à la longue, gendarmes ou policiers ont vocation à s'inscrire dans des profils de carrière et les effectifs tendent à se disperser dans la chaîne territoriale, de sorte que le gisement d'emplois constitué au départ aurait rapidement disparu. Il n'était pas non plus question de créer des escadrons de gendarmerie mobile ou des compagnies républicaines de sécurité qui sont d'abord destinés à répondre aux besoins du maintien de l'ordre ou encore une force spécialisée dans la protection des sites. A l'inverse, les forces armées offrent une souplesse d'emploi dont nous avons besoin et propose à ses personnels des missions fort variées. Nous veillons d'ailleurs à ce que ne s'instaure pas une spécialisation au sein de l'armée de terre sur la seule mission de protection. Les armées disposent en outre de capacités que les forces civiles n'ont pas, que ce soit en termes d'infrastructures, de génie ou encore de lutte contre la menace nucléaire, radiologique, bactériologique et chimique (NRBC). Elles ont enfin une grande expérience en matière de planification des missions et de commandement.

Forte de ces atouts, l'armée de terre est-elle pour autant parfaitement adaptée à cette mission de protection du territoire national ?

S'agissant de l'équipement, il a été jugé souhaitable que les militaires du rang conservent leurs armes habituelles, afin de ne pas complexifier la formation. Cela ne fait pas obstacle à ce que les cadres, officiers et sous-officiers, soient équipés différemment. Comme avant toute mission, une période de formation, d'une durée d'environ quinze jours, est par ailleurs prévue avant l'entrée dans le dispositif Sentinelle.

S'agissant des conditions d'hébergement, des améliorations sont nécessaires. Les sujétions ne doivent pas être excessives et ce qui a été conçu et accepté dans l'urgence après les attentats de janvier 2015 ne doit pas devenir la norme.

Faut-il adapter les règles d'usage des armes ? Certains ont évoqué une évolution de la règle de légitime défense. Lors de l'assaut de Saint-Denis, les forces militaires ont été déployées ; et lors de l'attentat du Bataclan, un peloton de militaires qui était proche des lieux s'est trouvé en situation de pouvoir agir. Ces exemples illustrent l'utilité des forces militaires déployées dans le cadre de « Sentinelle » à des fins à la fois préventives ou dissuasives ou même en soutien des forces de sécurité intérieure. Les militaires bénéficient de leur expérience sur des théâtres à l'étranger qui leur permet d'assurer dans l'urgence ce type de mission, en appui des forces de sécurité intérieure.

Dans ce contexte, des évolutions juridiques sont envisagées pour harmoniser les règles d'ouverture du feu des militaires, des gendarmes et des policiers dans des circonstances données, afin que le régime de responsabilité pénale puisse se lire de la même manière pour tous.

M. Jacques Gautier. - Il me semble que nous en restons à de grands principes, quelque peu éloignés du quotidien des militaires. Tant que la limitation des déflations ne portera pas ses fruits, c'est-à-dire jusqu'en 2017, la gestion sera très tendue et l'objectif de 10 000 personnels présents en permanence dans le dispositif sera difficilement tenable. Le rythme actuel d'engagement dans des opérations de type « Sentinelle », qui peut aller jusqu'à six déploiements dans l'année, est usant pour les personnels, même si la mission a gagné en intérêt, en passant de statique à dynamique. Bien qu'il soit très difficile, politiquement, de réduire le dispositif dans le contexte actuel, il serait souhaitable de parvenir à une certaine « oxygénation ».

Si des évolutions juridiques sont nécessaires, la problématique logistique doit également être travaillée. Comment valoriser la spécificité militaire ? Comment accorder à nos militaires des conditions de repos qui soient, au minimum, celles dont ils bénéficient en OPEX ? Certains casernements de la région parisienne sont indignes de notre pays. On ne peut pas travailler sur la doctrine et vouloir faire durer Sentinelle sans réaliser un effort important de ce point de vue.

Vous avez peu évoqué la coordination entre forces de sécurité intérieures et forces armées. Au Bataclan, nous avions compris qu'un sergent s'était mobilisé lui-même, sans attendre d'être requis. Il n'existe pas de continuum entre opérations de police et gestion des forces armées. La brigade de sapeurs-pompiers de Paris rencontre un problème similaire, les pompiers étant amenés à intervenir, souvent en premier, sans sécurisation. Il conviendrait de désigner un coordinateur, qui soit responsable de l'emploi conjugué des forces de sécurité intérieure et des forces militaires.

Enfin, il se peut que la réponse des militaires ne soit pas toujours la plus adaptée à la menace et que leur responsabilité pénale puisse être engagée. Quel est l'état de votre réflexion à ce sujet ?

M. Louis Gautier. - Le rapport comprend une vingtaine de recommandations, y compris sur les questions que vous évoquez, à savoir les effectifs, les sujétions imposées au personnel, la remise en condition, l'hébergement, etc. Ces aspects pratiques ne sont pas oubliés.

Le préfet de département ou le préfet de police est le premier responsable de la coordination des forces. Le rapport insiste sur la nécessité que les réquisitions fixent clairement les objectifs de la mission ainsi que sa planification, et que les règles d'engagement soient l'objet d'une réflexion menée sous l'autorité des responsables militaires en concertation avec les préfets.

Il existe néanmoins une difficulté d'articulation entre, d'une part, la planification de la mission, qui doit rester entre les mains du pouvoir civil, et d'autre part, la planification des moyens, qui relève des autorités militaires. Dans ce mécanisme de planification qui ne peut être qu'incrémental, dans la mesure où la mission doit être réexaminée en permanence, il convient d'éviter une aporie grâce à des systèmes d'arbitrage.

Enfin, vous l'avez évoqué, les moyens militaires doivent être redéployés autant que possible sur des dispositifs dynamiques de sécurisation de zones. Toutefois, la menace qui continue à peser a aussi créé un état de choc qui ne permet pas d'alléger un certain nombre de gardes statiques tant que des solutions alternatives n'ont pas été dégagées avec les responsables des sites concernés. Ces solutions alternatives peuvent être le recours à des moyens d'autoprotection, à des forces de sécurité privées ou à des forces de sécurité intérieures. Mais la charge émotionnelle est grande et rend cette substitution difficile.

M. Christian Cambon. - Nous sommes très satisfaits du déploiement et de la présence extérieure des forces militaires sur le territoire national, qui a pour effet de rassurer des populations inquiètes. Néanmoins, je reviendrai sur quelques questions préoccupantes d'ordre logistique.

Quel est le cahier des charges de la relation avec les autorités cultuelles et les collectivités territoriales ? En effet, celles-ci sont parfois sollicitées pour servir des repas ou transporter des militaires. Quelles sont les charges qui peuvent leur être imposées ? Y-a-t-il une règle dans ce domaine ?

Je souscris pleinement à ce qui a déjà été dit concernant l'insuffisance des moyens dégagés pour héberger les militaires déployés dans le cadre de Sentinelle. La commission se rendra d'ailleurs prochainement à leur rencontre, au Fort de Vincennes.

Le préfet a un pouvoir d'appréciation important sur la manière dont sont disposées les forces. La communauté juive est consultée à ce sujet. Comment le dispositif est-il régulé sur le terrain ? Il serait souhaitable que les maires soient informés des conditions dans lesquelles ce dispositif se met en place.

M. André Trillard. - Des militaires, répondant récemment à des demandes d'interviews de la presse - situation que je souhaite ne pas voir se développer -, se sont fait l'écho d'insuffisances dans l'organisation du dispositif « Sentinelle ». Ces insuffisances, qui ont en effet été identifiées dans l'état initial de l'organisation de la mission, ne sont-elles pas comblées aujourd'hui ? Qu'en est-il, en particulier, du casernement et de l'accueil des militaires, et de l'écart qui sépare leurs conditions de travail de celles des policiers et des gendarmes ?

Je ne crois pas que la redéfinition du régime de la légitime défense soit pertinente. La bonne question à poser est, à mes yeux, celle des conditions de l'engagement du tir. Je pense à la tentative d'attentat du train Thalys, en août 2015, ou à la cavale des frères Kouachi, avant qu'ils ne se retranchent dans l'imprimerie de Dammartin-en-Goële : dans de telles situations, n'aurait-il pas été légitime d'ouvrir le feu ?

Vous n'avez pas évoqué les forces spéciales. Je suppose que celles-ci sont « hors sujet »...

M. Claude Malhuret. - Je souhaiterais replacer nos échanges dans un contexte plus général. Le déploiement des forces armées s'effectue dans le cadre des moyens ouverts par le Parlement en loi de finances, mais aussi dans celui des contrats opérationnels définis par le Livre blanc sur la défense. Celui-ci prévoit trois opérations simultanées, or on en compte actuellement cinq -en République centrafricaine, au Mali, en Irak et en Syrie, au Liban au titre de la FINUL, enfin l'opération « Sentinelle ». À partir de quel moment les crédits seront-ils insuffisants ? Les difficultés ont-elles déjà commencé ? Sur l'arbitrage requis entre l'augmentation des moyens financiers alloués à la défense et la diminution de l'intensité de nos opérations militaires, quel est l'état de la réflexion du gouvernement ?

M. Joël Guerriau. - Avec l'opération « Sentinelle », le problème ne tient pas à l'intervention elle-même mais à la durée de cette intervention. Du fait de cette importante et durable mobilisation des soldats, la préparation opérationnelle -déjà insuffisante, dans la pratique, par rapport à l'objectif fixé par la loi de programmation militaire- se trouve-t-elle réduite ? Notre capacité de projection rapide sur un théâtre extérieur est-elle amoindrie ? Sommes-nous en état d'assurer convenablement, outre-mer, la protection de nos zones économiques exclusives ?

M. Alain Gournac. - Une question : toutes les analyses sur l'évolution de la menace et les moyens de les prévenir, auxquelles ont donné lieu les attentats de janvier 2015, avaient-elles bien été prises en compte, à la veille des attentats du 13 novembre ?

Vous n'avez pas évoqué la réserve opérationnelle. Il me semble pourtant nécessaire que celle-ci soit plus et mieux utilisée qu'elle ne l'est.

La qualité de l'accueil de nos soldats mobilisés pour l'opération « Sentinelle », je peux en témoigner, n'est pas à la hauteur...

Enfin, il est indispensable d'associer les maires aux opérations décidées dans le cadre de « Sentinelle » ou au titre de l'état d'urgence : ils ne le sont guère, pour l'heure !

M. Alain Néri. - Des renforcements d'effectifs ont été décidés par la loi actualisant la programmation militaire du 28 juillet dernier. Ces renforcements doivent naturellement bénéficier aux opérations conduites sur le terrain, mais aussi aux services de renseignement - il vaut mieux prévenir que guérir... Quelle part des nouveaux effectifs a-t-elle été affectée à cette activité, essentielle pour notre défense ?

M. Jean-Marie Bockel. - Le Président de la République, lors de son allocution devant le Congrès du Parlement, le 16 novembre dernier, a annoncé la montée en puissance du recours à la réserve opérationnelle, avec la mise en place d'une « garde nationale ». C'est une idée déjà ancienne, et ce sujet mérite d'être creusé. La dimension citoyenne du dispositif qui est aujourd'hui en train de se mettre en place, à côté de son aspect opérationnel, est en effet importante. Il faut tirer le meilleur parti de la réserve -pas seulement en lien avec la situation actuelle de menace terroriste ; il convient d'éviter les double-emplois, d'assurer la coordination avec la réserve opérationnelle de la gendarmerie -un exemple de réserve réussie- et la réserve citoyenne ; une doctrine d'emploi doit être définie... Qui porte cette réflexion, aujourd'hui, au sein de l'exécutif ? Quel est son état d'avancement ?

M. Jeanny Lorgeoux. - Les évènements récents me paraissent mettre en lumière l'absolue nécessité de restaurer un renseignement de proximité territoriale, au-delà des grandes villes, en vue d'éviter autant que possible que des individus ne basculent, ici ou là, dans le terrorisme. Ne pourrait-on employer, à cet effet, les gendarmes, qui sont des militaires ?

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - La réserve opérationnelle venant d'être évoquée par deux de mes collègues, je me bornerai à rappeler le rapport d'information que Michel Boutant et moi-même avons fait sur le sujet de l'emploi des réserves civile et militaire, au nom de la commission, il y a cinq ans. Les textes d'application de la loi en la matière sont récemment parus. Pourriez-vous nous en dire davantage ?

Mme Hélène Conway-Mouret. - Je rejoins ce qui a été dit quant à l'importance des aspects logistiques de l'opération « Sentinelle » : leur qualité est nécessaire pour tenir dans la durée. Par ailleurs, j'aimerais savoir si les militaires déployés aujourd'hui sur le territoire national bénéficient des mêmes avantages fiscaux que les policiers.

M. Louis Gautier. - Pour répondre sur les conditions de déploiement et d'hébergement des troupes affectées au dispositif Sentinelle, à Paris, l'articulation des moyens relève directement du préfet de police. Dans les régions, elle revient aux préfets et sous-préfets.

Sur les conditions de coopération et de communication avec la communauté juive, il me semble qu'après un traitement en urgence d'une situation qui nécessitait des mesures de réassurance, le dialogue qui s'est instauré depuis un an doit permettre de rechercher et mettre en place des réponses adaptées et pérennes.

Dans le domaine de l'intervention des forces armées sur le territoire national, comme dans d'autres d'ailleurs, l'information des maires est effectivement essentielle et relève, une fois encore, de la compétence des préfets. Il me semble qu'une information la plus rapide possible doit être envisagée.

Je vous rappelle que près de 85 % des militaires engagés dans l'opération Sentinelle sont hébergés sur des sites appartenant au ministère de la défense, des emprises militaires qui ont été aménagées en urgence pour répondre au besoin. Je pense notamment au Fort de Vincennes, que vous irez prochainement visiter, mais aussi à l'îlot Saint-Germain dans lequel des travaux, certes limités, furent néanmoins rapidement réalisés après le déménagement à Balard. Les 10 à 15 % de sites restants relèvent des collectivités territoriales qui font des efforts substantiels pour accueillir convenablement les troupes. Une question annexe est néanmoins à considérer. Elle concerne les aires de repos où les troupes effectuent la relève et prennent une pause repas. Ces sites et ces locaux sont au plus près du terrain et ne sont donc pas tous d'un niveau de confort satisfaisant. Certains pelotons sont bien lotis, d'autres bénéficient à peine des conditions minimum leur permettant d'effectuer correctement ces temps de repos. C'est un sujet qui doit être creusé dans la mesure où l'opération Sentinelle s'inscrit dans le temps long.

Concernant la question de l'usure, c'est-à-dire de la durée et de la répétition des rotations des effectifs dans le dispositif de sécurisation du territoire, je rencontre comme vous des militaires qui ont parfois effectué cinq à six missions Sentinelle cette année. Ce rythme n'est pas compatible avec une action qui s'inscrit dans la durée. Le desserrement de ces contraintes ne pourra cependant intervenir qu'avec le recrutement des nouveaux effectifs, perspective qui s'inscrit dans le temps moyen, ce qui nous interdit d'espérer une amélioration immédiate de la situation. L'opération Sentinelle a requis 40 à 50 % du temps de certaines unités en 2015. C'est sans doute trop, mais un meilleur équilibre devrait être possible grâce à l'arrêt prévu de la déflation des effectifs. Dans cette attente, il est important que vous visitiez les lieux d'hébergement des militaires affectés à cette tâche et que vous fassiez remonter vos remarques vers les autorités civiles et militaires. Il est certain que les militaires sont habitués à une certaine rusticité de leurs conditions de vie, il ne faut cependant pas que ce dispositif pérennise des sujétions injustifiables ou des modes de vie très dégradés par rapport à ceux que connaissent les policiers des CRS ou les gendarmes mobiles déployés dans des conditions comparables. Les responsables militaires et ministériels prêtent une réelle attention à ces sujets.

S'agissant des questions relatives aux règles d'ouverture du feu, sujet qui a été très étudié, vous aurez à en débattre lors de la discussion de l'article 20 du projet de loi renforçant l'efficacité de la procédure pénale actuellement en cours d'élaboration à la chancellerie qui, à ce jour, traite des conditions de mise en oeuvre de la responsabilité pénale des militaires plus que des règles d'engagement. Dans ce domaine, il convient de ne pas ébranler les principes qui fondent l'action des militaires. Nous ne sommes pas une société de libre circulation des armes à feu comparable à la société américaine. Certaines évolutions ne semblent donc pas envisageables. L'usage du feu, d'une arme létale, doit rester encadré par des conditions de précaution, de prudence et de vigilance. Ce débat doit cependant avoir toute sa place au Parlement. Un équilibre doit effectivement être trouvé entre, d'une part, une définition plus stricte de la mission des forces armées dans le cadre d'un dialogue entre les autorités civiles et militaires, d'autre part, les règles d'engagement fixées par les autorités militaires selon le principe de commandement et, enfin, l'encadrement juridique qui doit prévoir, dans certaines situations d'urgence, une harmonisation des modalités de mise en cause de la responsabilité pénale des policiers, des gendarmes et des militaires. En effet, la légitime défense est une question d'appréciation des circonstances et de jurisprudence, et l'évolution de la loi dans ce domaine doit toujours être « pesée au trébuchet ». Il ne paraît cependant pas acceptable que des différences existent dans ce domaine entre les gendarmes, les militaires des armées et les forces civiles lorsqu'ils participent ensemble à la même mission -à la suite d'un attentat par exemple- et qu'ils sont confrontés à la même situation de nécessité absolue.

Au sujet de l'écart entre le nombre de théâtres d'opérations prévus par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et ceux actuellement ouverts, je ne conteste par le décompte de M. Claude Malhuret. Il a raison, mais il est évident que le niveau d'engagement et de disponibilité des forces diffère entre les différents théâtres. Les actions poursuivies au Liban ne sont pas celles menées dans le cadre de l'opération Barkhane. Il me semble que les trois théâtres opérationnels évoqués par le livre blanc doivent être entendus comme des théâtres où la France est nation-cadre ou alors intervient de façon exclusive. Pour la première fois, nous comptons aujourd'hui presque autant de forces en OPEX que de forces en fonction sur le territoire national. Cette charge est lourde pour nos armées et implique probablement des choix en matière de relève ou de déploiements. Le début d'année est le moment du réexamen de nos engagements. En République centrafricaine, la situation semble s'améliorer et pourrait conduire à une réduction des effectifs. La répartition des hommes entre théâtres d'OPEX, forces de souveraineté et forces prépositionnées pourrait par ailleurs évoluer, étant précisé que les théâtres essentiels pour la France sont le Levant et la bande sahélo-saharienne.

S'agissant du nombre de journées de préparation opérationnelle, leur baisse a été constatée en raison d'une certaine surchauffe des activités en 2015. L'objectif des autorités politiques et militaires est bien entendu de retrouver un niveau proche des 90 jours par an.

Concernant la réserve, évoquée par nombre d'entre vous, le ministre de la défense doit intervenir sur ce sujet très prochainement. Son département, qui travaille depuis plus d'un an à la revue des forces de la réserve, abandonne progressivement une « vision parcimonieuse de la réserve » qui assimilait cette dernière à un risque de « détournement » des crédits et des moyens humains pour assurer l'équipement, la formation et l'encadrement des réservistes. Aujourd'hui, face à l'accumulation des défis, la réserve apparaît plutôt comme une solution particulièrement intéressante permettant de gagner en flexibilité, ce qui va à l'encontre du choix longtemps établi de ne maintenir qu'une « réserve utile », étroitement définie et conçue seulement comme un vivier étroit de compétences indispensables pouvant être mobilisé en cas d'urgence. S'ajoute à ce premier point, et cette notion a été évoquée de façon large dans le spectre de vos questions, la question de la réserve de sécurité nationale prévue dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. La mission qui pourrait lui être assignée va au-delà du programme Sentinelle et correspond à la nécessité de développer une logique de protection large du territoire, notamment celle des sites Seveso que j'évoquais précédemment. Il est donc certain qu'il faut réouvrir un grand chantier de réflexion sur ce thème et revenir au rapport publié par votre commission il y a quelques années.

S'agissant enfin du renseignement, le retour d'expérience après les attentats de janvier a donné lieu à une remise à plat de l'organisation des différentes forces de renseignements qui permet aujourd'hui une coordination satisfaisante. La loi sur le renseignement vient néanmoins d'être votée, les textes d'application viennent d'être pris et il faudra donc quelque temps pour pouvoir en évaluer l'impact. Des failles existent par ailleurs dans le système de coordination européenne. Les attentats ont ainsi mis au jour la nécessité de mieux alimenter les bases de données et les fiches de signalement au sein de l'espace européen. Mais ils ont également permis de débloquer les discussions jusqu'alors enrayées sur les données des dossiers passagers ou PNR (Passenger Name Record). Je vous rappelle enfin que le budget de la mission Défense prévoit la création de 1 000 emplois supplémentaires dans le domaine du renseignement dans le cadre de la réévaluation de la loi de programmation militaire.

De fait, il est indispensable de réinvestir dans le renseignement de proximité. Il y a un paradoxe à voir la sophistication des moyens de nos services et leur capacité à recouper du renseignement via des collaborations internationales et, en même temps, le fait que certains signaux faibles n'aient pas été captés suffisamment tôt sur notre territoire. Par ailleurs, depuis 2005-2008, les services de renseignement ont appris à coopérer étroitement au sein de la communauté du renseignement, mais les services du « second cercle », tels le renseignement pénitentiaire ou la gendarmerie, ont moins bénéficié de cette nouvelle articulation. Il faut également être attentif au fait que les données recueillies sont parfois utilisées dans des procédures judiciaires.

Concernant enfin la question des avantages fiscaux, il n'en existe pas de particulier pour les militaires sur le territoire national.

M. Jean-Pierre Raffarin. - Nous continuerons à nous pencher sur ce sujet en 2016 à travers trois prochains rendez-vous : le 27 janvier, nous allons au Fort de Vincennes pour dialoguer avec les soldats de l'opération Sentinelle, le 3 février nous entendrons le ministre de la défense à propos de son rapport au Parlement, puis nous devrions avoir un débat en séance sur le sujet en février. Enfin, nous réfléchirons à la manière de donner une suite au rapport de la commission sur les réserves, suivant les propositions de notre collègue Jean-Marie Bockel.

 

 


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